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推进教育督导质量监测社会化进程

作者:官网 | 发布时间:2018-12-10 15

新时期教育督导改革若干问题的思考


党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。教育改革作为全面深化改革的重要内容和领域,所有改革都要围绕这一总目标进行。北京教科院院长方中雄认为,在教育综合改革的“决策、执行和监督”三个环节中,我们需要重新思考教育督导机构的职能定位以及如何通过体制机制的改革与创新有效履行这些职能。



教育督导改革应坚持的原则


党的十八届三中全会提出要“深化教育领域综合改革”,并明确提出“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测”。教育督导与评价领域的改革是教育综合改革的内容之一,所以,教育督导改革必须在教育综合改革的整体框架下系统地进行。 

教育督导改革要以教育治理理念为指导。教育治理不是一整套规则,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门又包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。可见,从内涵上,教育治理强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合,强调参与主体的多样性;在管理性质上强调政府的服务性。

教育督导改革要以国家《教育督导条例》为政策依据。自2012年10月1日起施行的国家《教育督导条例》实现教育督导范畴、内容和对象的全面覆盖。这体现出教育督导工作的变化:突出强调了教育督导的监督保障作用,教育督导部门被赋予越来越多的职能,教育督导工作常规化、常态化,教育督导开始注重体系化、规范化和专业化建设。



明确监督和指导并重、督政与督学并重、督导与监测并重的职能定位


新时期教育督导具有的特征,主要应体现在:服务性、独立性、专业性和权威性,这些特征在教育督导机构的职能定位上均应得以体现。

坚持监督和指导并重。教育督导的职能包括监督、检查、评估、指导,其中监督和指导是教育督导的基本职能,检查和评估要么是监督与指导的延伸,要么是坚督与指导的手段。监督的主要内容是国家教育法律法规和有关教育政策的执行情况。

坚持督政与督学并重。督政是我国教育督导制度建设的基本经验和特色,在促进教育事业发展中发挥了重要作用。在完成九年义务教育普及任务后,我国教育发展的重心已从规模扩张转向在质量提升的同时促进公平。因此,教育督导部门的职能重心从以督政为主,转到督政与督学并重。 

坚持督导与监测并重。国家《教育督导条例》提出建立“督政、督学和监测”三位一体的教育督导体系。监测需要建立教育督导部门归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系,为改进教育教学、管理、决策提供依据和支撑。



依据教育督导机构的职能边界确定工作重点


教育督导机构要坚持“有所为”和“有所不为”,明确教育督导的工作重点。

1.围绕教育法律法规,择其要者而督

《教育督导条例》中最大的亮点是实现教育督导范畴、内容和对象的全面覆盖。从督导的范畴来看,教育督导涉及各级各类学校,不仅有基础教育,还包括学前教育、职业教育和高等教育,覆盖公办和民办学校和教育机构;从督导的内容看,包括督政和督学。这就需要各级督导部门根据自身的职能定位,确定科学的督导内容、合理的督导周期等,突出重点。

2.加强行政所放之权的监管,弥补权力“真空”

深化教育管理体制改革,既要简政放权,也要加强监督、指导。政府简政放权,就要加大对政府监督和评估的力度;学校办学自主权扩大,同时要加大对学校的监督和指导的力度。

3.对不同类型、不同区域教育施行分类督导

督导工作在不同阶段应有所侧重,同样是督学,有的侧重学校办学条件的督导,有的侧重于办学质量的督导;不同办学层次、不同办学类型、不同学段监督的重点有所不同。

应根据中央的统一部署和教育部所确定的重点工作进行督导。近年,加强教育均衡发展、教育投入、现代学校制度建设等方面的督导。



加强教育督导结果的运用,完善问责机制


教育督导结果呈现与应用是教育督导的重要环节,教育结果的应用是教育督导履行职能的重要体现和有效途径。因此,应该强化教育督导结果的应用。 

1.建立教育督导申诉制度

建立教育督导申诉制度,以法律形式明确教育督导的行政效力。教育督导作为一种行政行为,其结果与行政处罚是紧密相连的。建立督导申诉制度,即是给被督导对象以申辩的权利。不仅可以建立督导的互助机制,为教育行政决策提供更准确的依据;而且也可以体现督导的效力,强化督导的作用。只有这样才能规范督导机关的督导行为,使其向法制化方向发展。

2.建立教育督导结果公示和问责制度

构建和实施督政的公示制度和问责制度,是加强教育督导的有效形式和载体。各地应该探索教育督导结果使用的有效机制,试行对政府、学校等主体的问责办法。将督政工作列入地方政府年度公共目标考核制度中,建立各责任部门每年一次的督导检查或督导调研制度,定期召开督政工作总结表彰大会,实行督政通报。

3.实现教育督导结果的多主体运用

同样的质量监测结果和教育督导结果对教育督导部门、教育行政部门、学校和教研部门可与他们各自的工作有机结合,发挥不同的作用。同时,也可以避免多主体对学校等教育机构开展重复性的督导的检查。



大力推进教育督导和质量监测的社会化进程


未来的教育督导将由现有的经验型逐步走向经验加实证型。深化我国教育督导体制改革,应该坚持教育督导行政权威与专业权威的统一,而提升专业权威是目前督导体制改革的趋势和重点。因此需要大力支持并鼓励成立和发展教育督导评估机构,提供专业的督导评估服务。

1.通过督导与质量监测工作社会化提升教育督导专业权威

从“监督与指导并重、督政与督学并重、督导与监测并重”的教育督导职能定位出发,教育督导部门是兼具行政监督能力和专业指导能力的机构。教育督导必须基于专业进行,不仅要进行专业性监督、检查,还要进行专业性评价和指导,为被督导的政府和学校提供有效的改进建议。

教育质量监测尤其要以先进的理念、准确的数据、科学的方法为前提。督导结果的科学、客观、准确与否,直接影响教育督导结果的应用。只有科学的结果才能为教育决策部门科学决策提供参考,为教育管理部门提供准确信息,为学校改革发展提供准确诊断。

从教育督导发展趋势来看,数据库建设是未来督导与评价工作的重点建设内容之一,数据可以作为教育决策和教育管理的依据。教育督导应该加强数据库建设,制定督政、督学、质量监测的各类标准。标准的制定和解读、数据的分析和整理等需要专业人员和机构的支持。建立教育督导部门归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系。

2.通过教育督导业务社会化推进教育公共治理。

教育事业是公共事业,社会各部门和公民都有参与教育管理的权利。教育督导是教育管理的重要组成部分。应该鼓励、支持并培育第三部门参与教育督导,实现对教育的公共治理。因此,应该重视教育督导的公共治理,委托专业化的教育督导评估机构开展具体业务。注意发挥社会组织在教育督导工作中的作用,进一步调动社会组织参与教育公共治理的积极性,鼓励有资质的科研机构和非营利教育评估机构参与督导评估工作,适时将委托社会组织开展教育督导纳入政府购买服务程序之中。

根据我国目前的实际情况,一方面要充分利用现有的科研机构、高等院校等教育评估机构,另一方面通过招标方式把教育督导评估的业务工作委托给有资质的科研机构、学术团体或非营利教育评估机构,由这些机构来开展具体的教育评估工作。教育督导部门要依法对委托(给社会组织或第三方的)事项实施监管,并集中精力做好督导政策制定、督导规划等工作。

各级教育督导部门可以培育更多的社会组织参与教育督导工作,推动专业化建设。充分发挥社会组织、社会公众对教育管理的民主参与,带动社会和公众形成参与公共教育权力的观念和意识。教育变革的深入推进呼唤教育督导体制机制的改革与创新。教育督导部门只要定位准确、厘清关系,确定“应为”与“可为”的空间,教育督导就一定能实现历史赋予的自身体制改革与保障推动教育改革的双重任务。


□文/方中雄(北京教育科学研究院院长)

本文系方中雄在2014北京教育督导论坛的讲话